Diferencia entre bienes fiscales y bienes de uso público, y su impuesto predial
Cobra vital importancia recordar algunos conceptos básicos sobre el concepto de bienes de uso publico y bienes fiscales, y lo que la ley y la jurisprudencia ha establecido sobre ellos en el tema del impuesto predial.
Para poder desarrollar las funciones que la sociedad les ha encomendado, las entidades públicas requieren de una serie de elementos económicos, vale decir, de un patrimonio compuesto por bienes o cosas susceptibles de ser objeto de derechos y de representar un valor pecuniario.
Los bienes del Estado colombiano se dividen en bienes de uso público y bienes fiscales, esta diferenciación tiene su sustento en la ley, en el artículo 674 Capitulo III del Código Civil, que señala:
“Se llaman bienes de la Unión aquellos cuyo dominio pertenece a la República. Si además su uso pertenece a todos los habitantes de un territorio como el de las calles, se llaman bienes de uso público o bienes públicos del territorio. Los bienes de la Unión cuyo uso no pertenece generalmente a los habitantes se llaman bienes fiscales”.
Es así como los bienes de uso público, o también denominados bienes del espacio público por naturaleza, son aquellos cuyo uso pertenece a todos los habitantes y solo el interés colectivo predomina en su regulación y funcionamiento. Las calles, carreteras, puentes, franjas de retiro de edificaciones, el espectro electromagnético, ríos, subsuelo, mar territorial, espacio aéreo, playas marítimas y fluviales, etc., son ejemplos de bienes de uso público o del espacio público por naturaleza. Son inembargables, imprescriptibles, inajenables.
Son aquellos que están en cabeza del departamento o de otros entes estatales y cuyo uso pertenece a todos los habitantes de su territorio, como las calles plazas, puentes y caminos (C.C., art. 674, inc. 2º). Dos criterios sirven, de acuerdo con la ley, para calificar un bien como de uso público:
a) Que pertenezcan a una entidad de derecho público.
b) Que sean destinados al uso común de los habitantes.
Son bienes normalmente estatales, que se distinguen no por su titularidad sino por su afectación al dominio público, por motivos de interés general (CP, art. 1°), relacionado con la riqueza cultural nacional, el uso público y el espacio público.
Los bienes fiscales, que están en cabeza del Estado y los tiene en su poder como si fuera un propietario particular, se pueden clasificar así:
Bienes fiscales propiamente tales y que obedecen a la definición anterior. Un escritorio, un edificio, un hospital, un cuartel de propiedad del Estado, son bienes de esta naturaleza.
Bienes fiscales adjudicables. Son los bienes inmuebles que tiene el Estado con el exclusivo fin de adjudicarlos a las personas que reúnan los requisitos establecidos en la ley. Se denominan bienes baldíos.
Bienes fiscales del espacio público. Son los elementos arquitectónicos y naturales de los inmuebles fiscales de propiedad del Estado, que por su uso o destinación final tienden a satisfacer necesidades urbanas colectivas (Ley 9ª de 1989). Una terraza de un edificio público (palacio departamental o municipal), su fachada, son bienes fiscales del espacio público. Aunque hacen parte del patrimonio del respectivo ente público, el Estado mismo como representante de los intereses de la comunidad, está interesado en su regulación y funcionamiento
Teniendo claro esto, es preciso indicar cual ha sido el tratamiento que se le ha dado a estos bienes cuando se trata de gravarlos con el impuesto predial.
La sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado con providencia de 5 de diciembre de 2002, indicó que la doctrina y la jurisprudencia en materia tributaria distinguen los conceptos de exención y exclusión, diferencia que cobra especial importancia, frente al caso objeto de estudio, pues no es lo mismo conceder un trato preferencial a un sujeto pasivo del gravamen (exención), al hecho en el cual, no se configuran los elementos estructurales del mismo (exclusión o no sujeción), máxime si tenemos en cuenta que en el primer caso, existe una clara restricción de carácter constitucional para el legislador.
Señala además que no existe normatividad de carácter general o particular que contraríe lo dispuesto en el artículo 194 del decreto 1333 de 1986 y en la ley 44 de 1990 (por la cual se creó el impuesto predial unificado para los municipios), donde se consagra la exclusión de los bienes de uso público del Impuesto predial, debe concluirse que éstos no pueden ser gravados por los municipios con el impuesto predial.
A la luz de los postulados de la actual Constitución Política, la Sala considera que la razón fundamental que esgrimió esta Corporación, según la cual, “siendo la facultad impositiva de los municipios una atribución secundaria que debe ejercerse de acuerdo con la Constitución y la ley, no podían los municipios gravar los bienes públicos sin expresa autorización legal y menos con el impuesto predial cuyo desarrollo normativo lo señalaba a cargo de los propietarios de los particulares”, está vigente, en tanto las disposiciones que regulan este tributo establecen que los bienes de uso público no pueden ser gravados por este concepto.
Concluye entonces la Sala, que la Nación (en este caso el departamento), no es sujeto pasivo “potencial” de la obligación tributaria cuando de bienes públicos se trata.
Sin embargo esta aparente prohibición general tiene una excepción, que se encuentra contenida en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, recogido en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, que indica que los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta, aun siendo bienes del Estado, pueden ser gravados por los municipios con el impuesto predial.
Tanto la Corte Constitucional en Sentencia C- 517 de 2007, como el Consejo de Estado en Sentencia del 8 de mayo de 2008, Radicación 15448 (C. P. Héctor J. Romero Díaz), ratifican la posibilidad de que los Concejos Municipales graven con el impuesto predial los bienes inmuebles de propiedad de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta.
Por otra parte, con la entrada en vigencia de la Ley 1430 de 2010, y en especial el contenido fijado en el artículo 54 de esta disposición, se abrió un debate sobre un tema que se encontraba claro para los entendidos del tema, recordemos la norma:
“Artículo 54. Sujetos pasivos de los impuestos territoriales. Son sujetos pasivos de los impuestos departamentales y municipales, las personas naturales, jurídicas, sociedades de hecho y aquellas en quienes se realicen el hecho gravado a través de consorcios, uniones temporales, patrimonios autónomos en quienes se figure el hecho generador del impuesto.
En materia de impuesto predial y valorización los bienes de uso público y obra de infraestructura continuarán excluidos de tales tributos, excepto las áreas ocupadas por establecimientos mercantiles. Son sujetos pasivos del impuesto predial, los tenedores a título de arrendamiento, uso, usufructo u otra forma de explotación comercial que se haga mediante establecimiento mercantil dentro de las áreas objeto del contrato de concesión correspondientes a puertos aéreos y marítimos. (Se resalta)
La Corte Constitucional (Sentencia C-822 del 2 de noviembre de 2011, M.P. Mauricio González Cuervo), analizando la exequibilidad de este artículo, consideró que los sujetos pasivos del impuesto están debidamente delimitados en la Ley y los Acuerdos municipales y que la Ley 1430, solo involucra un nuevo sujeto pasivo, los predios públicos concesionados, tal posición la ratifica la misma corte en la sentencia que se transcribe a continuación; confirmando lo anterior en Sentencia C-712 del 12 de septiembre de 2012 (M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub).
Lo anterior posición simplemente nos enmarca en que la sujeción pasiva de los entes públicos, está limitada a los entes establecidos en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, y al nuevo fijado en el artículo 54 de la Ley 1430 de 2010, y a lo adicionado por la ley 1607 de 2012, dejando por fuera de la esfera del gravamen a los entes que no se enmarquen dentro de estas definiciones, es decir que solamente estarían gravados los bienes inmuebles de los establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economía mixta del orden nacional; y los predios públicos concesionados.
A esta misma conclusión llega el ministerio de Hacienda y Crédito Público, en concepto emitido en el Boletín No. 34 de Junio de 2013.
No obstante la aparente claridad sobre el tema, el Consejo de Estado en Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, de fecha 28 de noviembre de 2013 ( Radicación 2145, Expediente 11001-03-06-000-2013-00206-00, C.P. William Zambrano Cetina) y Sentencia del 29 de mayo de 2014 (Exp. 19561, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez), tomó una posición radicalmente diferente y analizando las Leyes 1430 de 2010 y 1607 de 2012, concluye que respecto de la sujeción pasiva del impuesto, estas normas, se limitan en genérico a enunciar que son sujetos pasivos de este tributo las personas naturales, jurídicas y sociedades de hecho (entre otras), afirmando adicionalmente que solo hasta la Ley 1430 de 2010, se fija la sujeción pasiva del impuesto (contrario a lo planteado por la Corte Constitucional que ha considerado que la misma ha estado fijada desde siempre) lo cual ha hecho que la posición inicial se replantee en el sentido de considerar que los bienes fiscales, sin importar cuál sea su propietario, se encuentren gravados con el impuesto predial en Colombia.
Razón por la cual, y en cuanto tiene que ver con los bienes de los entes públicos diferentes a los contemplados en el artículo 61 de la Ley 55 de 1985, recogido en el artículo 194 del Decreto 1333 de 1986, y siguiendo la última posición jurisprudencial ya reseñada del Consejo de Estado, debe concluirse, que cuando se trata de bienes fiscales que son aquellos que forman parte del patrimonio específico de alguna entidad estatal, en donde el Estado sin importar su estructura los posee y administra de la manera como lo hacen los particulares y a su uso no acceden por regla general todos los habitantes, como es el caso de las sedes de oficinas gubernamentales, sobre estos predios, en general, puede predicarse que recae la imposición del tributo, ya que como se indicó anteriormente, señala el Consejo de Estado, solo se señalan en la ley tratamientos preferenciales dados a los “Bienes de uso público”, y no para los demás bienes fiscales, los cuales por ende quedan atados al gravamen que nos ocupa.
Cuando hay un enfrentamiento entre la posición de dos altas cortes que tienen ambas el mismo peso, ¿a cuál de ellas debe desobedecerse?
La postura que en la práctica suele elegirse en los temas tributarios, que es la de obedecer al Consejo de Estado, es una postura política, entendiendo que cuando hay un conflicto, este normalmente llega a la jurisdicción contencioso-administrativa, no obstante, el tema está abierto a discusión.
Andrés Felipe Ortíz Suárez
Profesional Jurídico y Financiero Senior
Andrés Felipe Ortiz Suárez – @anfeorsu
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