Relación entre las finanzas y la economía en la optimización del dinero del sector público
Así como en el sector privado se hacen presupuestos para llevar un mejor control del manejo del dinero de la empresa, en el sector público deben también hacerse análisis y proyecciones financieras, con el elemento adicional de tener cumplir con los límites y parámetros de la normativa económica vigente.
Con el fin de impedir efectos macroeconómicos del gasto territorial y evitar contingencias que afecten las finanzas del estado, buscando la sostenibilidad fiscal, tanto del gasto territorial como del nacional, por los riesgos que representa, la Ley 617 de 2000 estableció un conjunto de principios y reglas fiscales.[1]
Presupuesto territorial
El presupuesto territorial es una herramienta fundamental para la ejecución de la política económica y fiscal de las entidades territoriales, a través de su función como financiador y/o proveedor de bienes y servicios en nombre del Estado dentro de su jurisdicción[2], también se podría decir que consiste en las previsiones anuales de ingresos y gastos de las entidades descentralizadas territorialmente, con el fin de cumplir los objetivos encomendados por el Estado en un período determinado.
La determinación de los Ingresos Corrientes de Libre Destinación e Indicadores de Gasto (en adelante ICLD), a nivel territorial, se fundamenta en la lógica y disposiciones que en materia presupuestal se encuentran contenidas en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y las reglas fiscales que contiene.
De esta manera, se supone que las entidades territoriales programan y ejecutan su presupuesto conforme a las reglas y momentos establecidos para ello, pues a pesar de que pueden adoptar estatutos orgánicos de presupuesto propios, éstos deben guardar coherencia y armonía con los principios y criterios establecidos en la Ley Orgánica de Presupuesto.
Los ingresos corrientes de libre destinación nacieron como una clasificación operativa de las rentas fiscales en las entidades territoriales, prevista en la Ley 617 de 2000, con la cual se estableció un referente para ajustar los niveles de gasto de los departamentos, distritos y municipios, a fin de que no superaran los ingresos disponibles para su pago.[3]
Jurídicamente, la destinación de una renta se determina por la existencia o no de una ley o acto administrativo[4], que fija el uso del ingreso recaudado para financiar una determinada actividad o sector específico.
Economía normativa y positiva
No obstante lo anterior, para la creación de este acto administrativo que fija el uso del ingreso, se debe tener en cuenta además que en la ciencia social que trata de la administración de los recursos escasos, se hace una distinción entre economía normativa (lo que debería ser) y la economía positiva (lo que es), refiriéndose a que para la determinación de los presupuestos no solam
ente debe tenerse en cuenta aquello que teóricamente se esperaría ganar sin tener en cuenta contingencias de ningún tipo, sino el conjunto de vicisitudes que componen la realidad y afectan la economía.
Desde la economía normativa, se puede exigir a alguien disponer de unos recursos con base en un acto administrativo que los sustenta; desde la economía positiva, esto no sería posible toda vez que los recursos no son teóricos sino que provienen de unos ingresos que pueden haber sido o no efectivamente recaudados, por factores externos a una diligente gestión de la administración.
Programa anual mensualizado de caja (PAC)
Teniendo en cuenta lo anterior, para realizar una adecuada distribución del presupuesto global aprobado, en el que se debe tener en cuenta un margen de fluctuación por el ámbito normativo y positivo ya explicado con anterioridad, se crea un Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), que se define como un instrumento de administración financiera mediante el cual se verifica y aprueba el monto máximo mensual de fondos disponibles para las entidades financiadas con los recursos Estatales, es decir, ese monto global se diferirá en cuotas mensuales con base en las proyecciones de ingreso y egreso de cada período puesto que en la realidad, hay épocas de mayor recaudo que otras, y por ende de mayor presupuesto disponible.
“El propósito es armonizar los ingresos de la administración con los pagos de los compromisos adquiridos por las entidades y proyectar el monto de recursos disponibles a partir de la estacionalidad de los ingresos y los pagos proyectados mensualmente.”[5]
Rentas de destinación específica
Jurisprudencialmente, la Corte Constitucional ha señalado qué son las rentas de destinación específica, en los siguientes términos[6]:
Consisten en la técnica presupuestal de asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad gubernamental previamente establecida en la ley de presupuesto.
La constitución política de 1991 prohíbe las rentas de destinación especial a nivel nacional, mas no es del mismo modo para las rentas departamentales, distritales y municipales:
Articulo 359. No habrá rentas nacionales de destinación específica.
Se exceptúan:
- Las participaciones previstas en la Constitución en favor de los departamentos, distritos y municipios.
- Las destinadas para inversión social.
- Las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y a las antiguas intendencias y comisarías.
De igual gorma, el Tribunal Constitucional colombiano ha establecido una serie de características que deben distinguir las rentas de destinación especial o específica[7]:
a. La prohibición consagrada en el artículo 359 de la Carta Política recae sobre rentas tributarias del orden nacional y no territorial, es decir sobre impuestos nacionales.[8]
b. Las rentas de destinación específica proceden únicamente con carácter excepcional y siempre que se den los presupuestos taxativamente señalados en el artículo 359 de la Constitución.[9]
c. La consagración de rentas de destinación específica no puede darse simplemente por el objeto del ente beneficiario.[10]
d. La prohibición de las rentas nacionales de destinación específica se justifica como un instrumento de significación política y de cumplimiento del plan de desarrollo.
e. La prohibición constitucional de las rentas de destinación específica tiene como finalidad consolidar las funciones del presupuesto como instrumento democrático de política fiscal, de promoción del desarrollo económico y de asignación eficiente y justa de los recursos.
Y en concordancia con lo anterior, jurisprudencialmente también se ha reconocido la posibilidad de que haya una destinación específica para ciertas rentas territoriales destinadas para inversión social y las que, con base en leyes anteriores, la Nación asigna a entidades de previsión social y antiguas intendencias y comisarías, así como las denominadas contribuciones parafiscales[11], es decir, se permite asignar una determinada renta recibida por una carga impositiva para la financiación de una actividad previamente establecida en la una norma presupuestal.
Si se está en alguno de los anteriores supuestos para las rentas de destinación especial, usar el dinero para un fin diferente al que a ellas atañe sería cómo transformar el sentido de la misma y convertir esos dineros en rentas de libre destinación, lo cual es posible si la entidad territorial lo decide así normativamente, pero hacerlo de facto, sería contra derecho pues violaría las normas por ellas mismas establecidas y genera un impacto sobre el presupuesto que podría causar una inestabilidad económica y un control inadecuado de los recursos públicos.
Recordemos que las entidades territoriales programan y ejecutan su presupuesto conforme a las reglas y momentos establecidos para ello, y que jurídicamente, la destinación de una renta se determina por la existencia o no de una ley o acto administrativo[12], que fija el uso del ingreso recaudado para financiar una determinada actividad o sector específico.
Conclusión
Para la proyección de gastos de una entidad estatal se debe:
- Determinar si las rentas que se están analizando son de destinación nacional o territorial.
- Tener en cuenta no solamente la economía normativa, sino también la economía positiva con el fin de tener expectativas reales y que tengan en cuenta las vicisitudes del contexto socio-económico, que permitan generar un gasto responsable de los recursos con los que se tendrán en cada período.
- Para la toma de decisiones y con el fin de no tener problemas de liquidez, siempre considerar el instrumento financiero del PAC, toda vez que es este el que verifica y aprueba el monto máximo mensual de fondos disponibles para las entidades; difiriendo así el monto global en cuotas, con base en las proyecciones de ingreso y egreso de cada período puesto que, en la realidad, hay épocas de mayor recaudo que otras.
Andrés Felipe Ortíz Suárez
Andrés Felipe Ortiz Suárez
Profesional Jurídico y Financiero Senior
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[1] Ídem
[2] Guía de Presupuesto Público Territorial. Auditoría General de la República, 2012.
[3] Sandra Morelli Rico (Contralora General) y Ligia Helena Borrero Retrepo (Vicecontralora General). Metodología Oficial de Cálculo: ICLD e indicadores de gasto para entidades territoriales. Contraloría General de la República, 2014.
[4] Por acto administrativo se hace referencia únicamente a ordenanzas departamentales o acuerdos municipales, de conformidad con la Sentencia C-579/01. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. El presente documento incluye la categoría prevista en la ley, de fondos especiales en el ingreso como grupo que contiene las rentas de destinación específica y los fondos cuenta.
[5] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección general de Crédito Público y Tesoro Nacional. MANUAL PAC, 2012.
[6] Sentencia C-590-92. Magistrado Ponente: Simón Rodríguez Rodríguez.
[7] Sentencia C-009/02. Jaime Córdoba Triviño.
[8] En la sentencia C-1515 de 2000, M.P. Martha Sáchica Méndez, se señaló que “una interpretación sistemática del texto constitucional nos lleva a afirmar que la expresión ‘rentas nacionales de destinación específica’, se refiere exclusivamente a rentas de naturaleza tributaria o impuestos”
[9] Sentencia C-317 de 1998, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
[10] Ídem.
[11] Sentencia C-040/93. Magistrado Ponente: Ciro Angarita Barón.
[12] Por acto administrativo se hace referencia únicamente a ordenanzas departamentales o acuerdos municipales, de conformidad con la Sentencia C-579/01. Magistrado Ponente: Eduardo Montealegre Lynett. El presente documento incluye la categoría prevista en la ley, de fondos especiales en el ingreso como grupo que contiene las rentas de destinación específica y los fondos cuenta.